I. Pengantar
Sebagai sebuah bangsa dan sebuah Negara dengan usia genap 65 tahun, Indonesia dalam banyak sisi dapat dikatakan sebuah bangsa dan Negara besar. Kebesarannya sebagai sebuah bangsa karena demografi, geografis dan kekayaan nilai-nilai budayanya. Dan kebesarannya sebagai Negara karena wujud pemerintahannya yang bersifat modern yang terus-menerus memperlihatkan upaya penyempurnaan sistem pengololaan kepentingan ideal masyarakat dari masa kemasa. Ragamnya kepentingan masyarakat yang harus diatur oleh Negara dan juga beragamnya kepentingan Negara yang harus dimenej oleh aparatur pemerintahan, membuat bangsa dan Negara kita senantiasa merancang, memperbaikai dan menyempurnakan system dan model pengelolaan, baik yang dilakukan secara evolutif maupun reformatif.
Banyak sekali tantangan dan peluang yang kita hadapi sebagai sebuah entitas bangsa dan Negara, yang sifatnnya tidak hanya internal namun juga ekternal. Dari waktu ke waktu, sejak kemerdekaan kita pada 1945, saat dimana kita berdiri menjadi Negara modern, Negara ini sebagai Negara modern telah melewati 3 fase sejarah yang menentukan perjalanan bangsa kedepan, yakni masa orde lama, orde baru, dan orde reformasi yang masih tengah berlangsung. Diatara sekian banyak tantangan krusial yang kita dihadapai, salah satunya adalah Pengelolaan Keuangan oleh Negara, baik pada tingkat pusat maupun daerah.
Urgensi dari pengelolaan keuangan Negara terasa sangat tak terelakkan, mengingat Negara membutuhkan pembiayaan untuk operasionalisasi dari keseluruhan agenda-agendanya, baik pada tingkat eksekutif, tingkat legislatif maupun yudikatif demi kepentingan ideal masyarakatnya. Maka dalam proses operasionalisasi agenda-agenda tersebut, Negara memerlukan sumber dana untuk membiayai ragam perencanaan-perencanaan dalam segala bentuknya, mulai dari pembiayaan proyek, anggaran rutin hingga gaji pegawai. Disinilah letak ugensi dari uang bagi Negara, sebagaimana yang disiyalir Prof. Muhammad Djafar Saidi dalam kuliahnya mengenai Hukum Keuangan Negara, bahwa uang bagi Negara seperti darah bagi tubuh, sedemikian pentingnya uang bagi Negara maka membutuhkan suatu proses pengelolaan yang baik dan sempurna.
Negara kita adalah Negara modern dengan tipe Negara kesejahteraan modern (welfare state modern) yang dianut berdasarkan UUD 1945, berarti Negara memiliki tanggung jawab untuk mewujudkan tujuannya berupa keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Kendala yang dihadapi adalah bagaimana cara memperoleh pembiayaan yang dibenarkan oleh hukum, untuk merealisasikan tujuan tersebut. Oleh karena itu, presiden diberi wewenang berdasarkan pasal 23 ayat (2) UUD 1945 untuk mengajukan rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja Negara (rancangan anggaran negara) yang dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat.
Oleh karena Negara memiliki tujuan sebagaimana yang tercantum dalam konstitusi kita yang menyebutkan bahwa Tujuan nasional Indonesia adalah mencakup tiga hal, yaitu :
1. Melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia.
2. Memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
3. Ikut melaksanakan ketertiban dunia.
Tergambar dari ketiga point di atas bahwa negara Indonesia melindungi negara tanah air dan seluruh warga negara indonesia baik yang berada di dalam maupun di luar negeri. Selain itu negara kita menginginkan situasi dan kondisi rakyat yang bahagia, makmur, adil, sentosa, dan lain sebagainya.
Dalam rangka mewujudkan tujuan ideal tersebut, Negara tentu saja membutuhkan sumberdaya dan sekaligus sumber anggaran memadai dan mencukupi untuk merealisasikan harapan-harapan yang terdapat dalam konstitusi kita itu. Hal yang paling mendasar dari upaya mencapaian tujuan tersebut adalah proses legalnya, artinya bahwa dalam proses perwujudan tujuan tersebut, Negara, dalam pengertian ini adalah pihak pemerintah, harus mengambil langkah-langkah sistemik yang tidak bertentangan dengan hukum, atau seluruh tindakan dan kebijakannya dalam mencapai tujuan tersebut disandarkan pada konstitusi dan dibenarkan secara legal oleh hukum.
Hal yang sama berlaku pula pada upaya pemerintah dalam proses Pengelolaan Keuangan Negara, yang mana merupakan bagian utama dalam proses perwujudan tujuan nasional tersebut. Isu atau permasaahan pengelolaan keuangan oleh Negara dalam segala dimensinya, senantiasa menjadi problema pokok dalam Negara-negara modern termasuk Negara berkembang seperti Indonesia.
Jika kita merujuk pada sejarah, usia pengelolaan keuangan Negara kita, maka proses pengelolaan uang untuk kepentingan Negara oleh pemerintah, telah dimulai sejak kita merdeka tahun 1945, sejak berbarengan dengan pencetusan dari konstitusi itu sendiri, yang kemudian menjadi dasar bagi pembentukan hukum yang akan mengatur mengenai keuangan Negara. Dalam bukunya Hukum Keuangan Negara, Muhammad Djafar Saidi menyebutkan, secara keilmuan, bahwa hukum keuangan Negara baru mulai dikembangkan pada akhir abad kedua puluh tatkala Negara telah ikut mengatur kepentingan warganya.
Dan boleh dikatakan bahwa praktek pengelolaan keuangan setiap Negara memiliki perbedaan satu sama lain; baik model, sistem ataupun tata nilai dari masing-masing Negara tidaklah sama. Sebagaimana di Negara ini, kita juga memiliki model dan sistem serta tata nilai pengelolaan keuangan tersendiri. Dasar utama pengelolaan keuangan dinegara kita adalah konstitusi tertinggi yakni Undang-undang Dasar 1945. Sisitem atau model yang menjadi kerangka kerja dasar dari proses pengelolaan itu dibuat berdasarkan undang-undang dengan beberapa aturan terkait yang lainnya.
Pengaturan keuangan Negara dalam UUD 1945, sangat singkat dan diatur dalam satu pasal, yaitu pasal 23 Bab VIII tentang “Hal Keuangan”: menjadi titik awal (Starting Point) pengaturan hukum keuangan Negara di Indonesia. Rumusannya yang sangat singkat tersebut dapat dipahami karena suasana kebatinan Negara pada saat itu yang menginginkan segera terbentuknya Negara Republik Indonesia. Akan tetapi, meskipun rumusannya sangat singkat dan suasana pembentukkan yang mendesak, tidak berarti pasal tersebut tidak mengandung makna secara filosofi, yuridis maupun historis. Apalagi para penyusunnya pada waktu itu, khususnya mengenai keuangan, benar-benar berdasarkan hati nurani demi kepentingan penyelenggra Negara dan bangsa, tanpa mempertimbangkan kepentingan politik tertentu.
II. Sebuah Alur Pikir Tentang Base-System Hukum Keuangan Negara Dan Darah Di Indonesia
Penanganan dan/atau pengelolaan keuangan oleh Negara tentu saja membutuhkan sebentuk paradigma sebagai dasar bagi bangunan sistem atau model dari wujud penanganan atau pengelolaan tersebut. Paradigma secara umum dipahami sebagai kerangka pikir dasar yang memuat hal subtantif berupa nilai atau ‘kesadaran’ yang secara logis mengarahkan terjadinya proses yang lebih tehnis atau empirik.
Dan dapat dipastikan setiap suatu urusan yang menyangkut kepentingan ideal masyarakat dan Negara, terdapat kerangka nilai-nilai dasar dan mekanisme sebagai sistem yang digunakan untuk mencapai tujuan ideal tersebut. Apalagi jika, salah satunya, menyangkut kepentingan mayarakat dan Negara dalam hal keuangan, dimana diketahui masalah keuangan ini sifatnya sangat ‘sensitif’ karena keberadaannya yang urgen dan menentukan hidup matinya Negara.
Dengan adanya paradigma pengelolaan keuangan bagi Negara, maka akan menjadi semacam ‘jaminan’ kepastian dan kestabilan sistem maupun model yang digunakan dalam pengelolan keuangan tersebut. Paradigma secara mendasar akan menjadi pemandu dasar bagi terlaksana dan pelaksanaan proses dari sistem atau model pengelolaan keuangan yang ada.
Telah banyak ahli secara saintis mencoba membangun paradigma bagi pengelolaan keuangan di Indonesia. Para ahli dengan ragam disiplin ilmu hukum itu, mengkonstruksi bangunan logika yang bisa menjadi model sistem dan mode mekanisme serta prosedural mengenai pengelolaan keuangan di Indoneisa. Problematika atau masalah-masalah keuangan yang timbul dari waktu kewaktu menjadi semacam tantangan tersendiri bagi para ahli Hukum Keuangan Negara dan Daerah untuk terus memberikan kontribusi keilmuannya bagi penyempurnaan proses pengelolaan keuangan di Indonesia.
Berikut ini, akan kita turunkan salah satu alur logika proses pengelolaan keuangan di Indonesia, yang dicetuskan oleh Prof. Dr. Muhammad Djafar Saidi, SH, MH, seorang ahli hukum spesipikasi bidang pajak dan keuangan. Logika ini mencerminan paradigma pengelolaan keuangan yang merupakan panduan bagi perwujudan sistemik atau model pengelolaan keuangan dalam ragam lingkupnya termasuk dan terutama lingkup yuridisnya, sehingga akan tampak bagi kita gambaran paradigmatik dari alur pikir tersebut:
 |
Gambar: Alur Pikir Pengelolaan Keuangan Negara dan Daerah
Alur pemikiran tersebut mengggambarkan secara global sebuah sistem dan juga model yang bisa dijadikan acuan dasar sebagai paradigma bagi upaya dari proses pengelolaan keuangan di Indonesia. Alur pemikiran yang dapat diterapkan dalam beragam rana sistem dan model pengelolaan, khususnya bagi penanganan masalah keuangan di negeri ini.
Alur atau logika pemikiran tersebut sesungguhnya pada dirinya sendiri menggambarkan kedalaman beragam makna. Kita bisa menarik makna filosofi atau subtansi nilai yang dikandungnya, kita juga akan dapat menarik makna historis, kita dapat melihat dengan gamblang makna politik yang ada dibaliknya, apalagi makna hukumnya, termasuk juga makna adminitratif.
Kedalaman makna yang dikandung logika atau alur pemikiran tersebut dengan sendirinya memiliki ‘kekuatan’ untuk menjadi paradigma yang akan berfungsi sebagai fondasi bagi bangunan sistem atau model pengelolaan keuangan Negara dan daerah di Indonesia.
Namun melihat dari ‘formasi’ alur logic dari pemikiran tersebut, arah ‘tehnis’ yang hendak ditekankan adalah dimensi hukumnya. Hal ini nampak dari dua variabel alur yang muncul dalam keseluruhan struktur pemikiran, yakni variabel Penegakan Hukum dan variabel Perlindungan Hukum.
Dari sisi itu, dapat kita mengatakan bahwa ‘aras’ utama alur pemikiran tersebut adalah dimensi hukumnya. Dimana alur pemikiran ini bermaksud untuk memberikan arah bagi dimensi hukum dalam pengertiannya yang luas dalam rangka pengelolaan keuangan Negara untuk mencapai tujuan ideal masyarakat dalam suatu Negara modern seperti Indonesia.
III. Analisis Deskriptif Atas Alur Pemikiran “Pengelolaan Keuangan” Prof. Muhammad Djafar Saidi
Pada bagian atas telah kita paparkan mengenai sebuah alur pemikiran yang berkenaan dengan pengelolaan keuangan Negara, yang dalam persepektif tertentu, mengarahkan kita untuk melihat lebih jauh proses pengelolaan keuangan Negara dan daerah dalam konteks hukumnya. Alur pemikiran dari Prof. M. Djafar Saidi tersebut, akan coba kita deskripsikan secara analitik, khususnya dalam banyak hal akan berkaitan dengan dimensi hukum.
Analisis deskriptif yang digunakan untuk mengelaborasi lebih jauh mengenai alur pemikiran tersebut, dimaksudkan sebagai alat ‘bedah’ bagi anatomi struktur logika dari alur pemikiran tersebut. Karena sifatnya deskriptif-analitik, maka analisis ini hanya akan memberikan gambaran umum secara naratif dari keseluruhan unsur pemikiran yang terdapat dalam alur pemikiran tersebut.
Untuk itu kita akan memulainya dengan menunjuk beberapa keywords atau kata-kata yang menjadi kunci inti dai pemikiran tersebut. Dari alur pemikiran diatas dapat kita menunjuk beberapa kata-kata kunci utama, sebagaimana yang menjadi jalur utama dalam setiap struktur logika yang dibangun, yakni beberapa istilah berikut ini:
1. Negara
2. Kewenangan
3. Penegakan Hukum
4. Perlindungan Hukum
5. Kedaulatan Rakyat
Perdefenitif, kita dapat mendeskripsikan apa-apa yang telah menjadi kata kunci dari alur pemikiran tersebut. Namun sebelum lebih jauh mengelaborasi masing-masing istilah tersebut, kita akan melihat terlebih dahulu perspektif Prof. Muhammad Djadar Saidi mengenai masalah keuangan Negara dalam kontek hukum.
Dalam bukunya yang berjudul Hukum Keuangan Negara, dijelaskan beberapa hal secara mendasar bahwa:
Tatkala subtansi UUD 1945 hasil amandemen yang terkait dengan “hal keuangan” ditelusuri, terlihat bahwa hukum keuangan Negara memiliki kaidah hukum tertulis, yang berarti tidak mengenal keberadan kaidah hukum tidak tertulis.
Hukum keuangan Negara adalah sekumpulan kaidah tertulis yang mengatur hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk uang dan barang milik Negara terkait dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Rumusan hukum keuangan Negara tersebut terkait dengan pengertian keuangan Negara yang terdapat dalam Undang-undang No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik Negara yang bekaitan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan pengertian keuangan Negara sebagaimana yang tercantum penjelasan umum undang-undang keuangan Negara adalah:
1. Dari sisi obyek, keuangan Negara meliputi semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk yang bekaitan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
2. Dari sisi subyek, keuangan Negara meliputi obyek yang tersebut diatas dan/atau dikuasai oleh pemerintah atau badan hukum lain yang berkaitan dengan keuangan Negara.
3. Dari sisi proses, keuangan Negara meliputi seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana tersebut diatas, dari perumusan kebijakan, pengambilan keputusan sampai pertanggungjwaban.
4. Dari sisi tujuan, keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan, kegiatan, dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.
Mengaitkan keuangan Negara dengan bidang hukum maka kita harus mengetahui ruang lingkup keuangan Negara itu dalam aspek yuridisnya, mengenai ruang lingkup tersebut, dapat kita lihat pada Undang-undang Keuangan Negara pada pasal 2:
1. Hak Negara memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang atau melakukan pinjaman
2. Kewajiban Negara menyelenggarakan tugas layanan pemerintahan dan membayar tagihan pihak ketiga
3. Penerimaan Negara
4. Pengeluaran Negara
5. Penerimaan daerah
6. Pengeluaran daerah
7. Kekayaan Negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak ketiga, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan Negara/perusahaan daerah
8. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum
9. Kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.
Ruang lingkup keuangan Negara tersebut, oleh Prof. Muhamad Djafar Saidi, dikelompokkan dalam tiga bidang pengelolaan, yakni (1) bidang pengelolaan pajak, (2) bidang pengelolaan moneter dan (3) bidang pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan. Pengelompokan ini bertujuan untuk memusahkan pengklasifikasian pengelolaan keuangan Negara.
Pada akhirnya, pengelolaan keuangan Negara yang tergambarkan dalam alur pemikiran yang telah disebutkan sebelumnya, mengandung pengertian yang terkait dengan perspektif yang baru saja kita jelaskan ini.
Sekarang akan kita elaborasi lebih jauh beberapa istilah kunci yang terdapat dalam alur pemikiran tersebut, yang antara lain: tentang Negara, Kewenangan, Penegakan Hukum, Perlindungan Hukum Dan Kedaulatan Rakyat.
Melihat alur pemikiran yang ada, dimana ‘KEDAULATAN RAKYAT’ ditempatkan pada posisi ‘tengah’, hal ini menggambarkan bahwa kedaulatan rakyat adalah pusat dari keseluruhan logika pengelolaan keuangan Negara. Kedaulatan rakyat ditempatkan sebagai pusat keseluruhan sistem atau model pengelolaan. Sebagai Negara demokrasi dengan type Negara kesejahteraan modern sebagaimana yang tercermin dalam konstitusi, dalam terma politik, rakyat sering dipahami sebagai pemegang kedaulatan dalam pengertian moril atai ideal. Karena itu, kedaulatan menjadi episentrum dari keseluruhan proses pengelolaan keuangan Negara, sebagaimana yang bisa kita baca dalam alur logika tersebut.
Istilah ‘NEGARA’ dalam alur pikir itu, mengisyarakatkan sebuah organisasi besar masyarakat yang memiliki kekuasaan normatif untuk mengurus kepentingan ideal masyarakatnya. Dalam beberapa pengertian, Negara sering dipahami sebagai suatu organisasi di antara sekelompok atau beberapa kelompok manusia yang secara bersama-sama mendiami suatu wilayah (territorial) tertentu dengan mengakui adanya suatu pemerintahan yang mengurus tata tertib dan keselamatan sekelompok atau beberapa kelompok manusia yang ada di wilayahnya. Kekuasaan normatif yang dimiliki oleh Negara, tentu berkonsekwensi pada apa yang seringkali disebut sebagai ‘KEWENANGAN’.
Kewenangan merupakan istilah kunci kedua dalam alur pikir tersebut. Dalam literatur, kewenangan sering dimaknai sebagai suatu istilah yang biasa digunakan dalam lapangan hukum publik. Kewenangan adalah apa yang disebut “kekuasaan formal”, kekuasaan yang berasal dari kekuasaan yang diberikan oleh Undang-undang atau legislatif dari kekuasaan eksekutif atau administratif. Karenanya, merupakan kekuasaan dari segolongan orang tertentu atau kekuasaan terhadap suatu bidang pemerintahan atau urusan pemerintahan tertentu yang bulat. Pelaksanaan kewenangan dalam konteks pengelolaan keuangan Negara, satu sisi harus dimaknai sebagai proses ‘PENEGAKAN HUKUM’, meskipun pada sisi lain adalah juga bagian dari pelaksanaan perintah hukum.
Istilah penegakan hukum merupakan salah satu istilah kunci dalam alur pikir tersebut, dapat dijelasakan bahwa penegakan hukum dapat dipahami sebagai komitmen seluruh komponen dalam sistem hukum untuk mewujudkan ideal hukum pada tingkat realitas dengan mengerahkan seluruh sumber daya yang ada dalam suatu sistem hukum. Jika hal ini dikaitkan dengan pengelolaaan keuangan Negara, maka penegakan hukum dalam konteks itu, dapat dipahami sebagai komitmen para pemegang kewenangan dibidang keuangan Negara untuk mewujudkan cita-cita konstitusi ataupun muatan ideal yang terkandung dalam perintah yuridis yang memberikan wewenang kepada mereka sebabagai pejabat keuangan Negara di Indonesia.
Dalam alur pemikiran tersebut, kita juga menemui istilah ‘PERLINDUNGAN HUKUM’, istilah ini tentu berkolerasi dengan istilah sebelumnya yakni Penegakan Hukum. Konsep perlindungan hukum dari sisi pengertian adalah suatu perlindungan yang diberikan terhadap subyek hukum dalam bentuk perangkat hukum baik yang bersifat preventif maupun yang bersifat represif, baik yang tertulis maupun tidak tertulis. Dengan kata lain perlindungan hukum sebagai suatu gambaran dari fungsi hukum, yaitu konsep dimana hukum dapat memberikan keadilan, ketertiban, kepastian, kemanfaatan dan kedamaian.
Variable Perlindungan Hukum ini jika dikaitkan dengan pengelolaan keuangan Negara maka dapat dijelaskan bahwa sistem hukum nasional secara umum dalam fungsinya sebagai sistem akan, memberikan keamanan dan kenyamanan terhadap siapapun dan apapun yang menjad subyek dan obyek hukum dalam konteks keuangan Negara, dengan jalan memberikan keadilan, ketertiban, kepastian, kemanfaatan serta kedamaian bagi proses pengelolaan keuangan di Indonesia baik ditingkat pusat maupun daerah.
IV. Kesimpulan
Indonesia sebagai Negara berkembang terus menghadapi permasalahan-permasalahan yang beragam diberbagai bidang, termasuk pada masalah-masalah keuangan Negara. Dan telah menjadi tanggungjawab Negara sebagai negara dengan tipe kesejahteraan modern untuk merealisasikan cita-cita ideal Negara yang memproklmasikan kemerdekaannya ini pada 65 tahun lalu.
Penanganan masalah keuangan Negara membutuhkan suatu paradigma yang kuat untuk membangun sistem dan model pengelolaan keuangan Negara yang kokoh. Alur pemikiran yang pengelolaan keuangan Negara yang di bangun oleh Prof. Muhammad Djafar Saidi dapat menjadi masukan penting bagi paradigma pengelolaan keuangan Negara di Indonesia.
Seluruh rangkaian proses pengelolaan keuangan Negara haruslah berpusat pada semangat realisasi kedaulatan rakyat. Kosntitusi (UUD 1945) menjadi dasar pijakan awal secara paradigmatik dan undang-undang menjadi kerangka normatif bagi seluruh upaya Negara mengelola keuangan, mengingat salah satu sumber perolehan uang bagi Negara adalah pajak dari masyarkat, sehinga membutuhkan kinerja dan akuntabilitas yang tinggi dan profesional serta berjalan diatas rel hukum.
DAFTAR PUSTAKA
Arifin P. Soeria Atmaja, Tanpa Tahun. Hukum Keuangan Negara 60 Tahun Pasca Indonesia Merdeka: Masalah dan Prospeknya bagi Indonesia Inc., Jakarta: Mappi – FHUI.
http://www.prasxo.co.cc/2011/02/pengertian-perlindungan-hukum.html.
http://restuningmaharani.blogspot.com/2009/10/teori-kewenangan.html.
Muhammad Djafar Saidi, 2008. Hukum Keuangan Negara, Jakarta: Rajawali Pers.
Mirza Nasution, 2004. Negara dan Konstitusi, Medan: USU digital library.
Undang-Undang Dasar 1945.
Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
